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    促進人與自然和諧共生

      自然是人類生存之本、發展之基。發展必須處理好人與自然的關系,從無節制單向索取自然,轉向有度有序利用自然,促進人與自然和諧共生!吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出,堅持綠色富國、綠色惠民,為人民提供更多優質生態產品,推動形成綠色發展方式和生活方式,協同推進人民富裕、國家富強、中國美麗。這是生態文明建設的本質要求,體現了對中華民族永續發展的歷史責任,對全球生態安全的中國擔當,對人民熱切期盼的積極回應。
      《建議》明確了全面建成小康社會決勝階段推進綠色發展的目標任務和戰略舉措。落實好這些要求,在全面建成小康社會之日,我國的綠色發展必將成為新的增長動力,生態環境質量必將得到總體改善,自然生態必將得到休養修復,生態文明必將邁向新的高度。
      一、加快建設主體功能區
      促進人與自然和諧共生,必須首先做到在源頭上少做或不做損害自然的事。為此,必須通過加快建設主體功能區,構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局、自然岸線格局,使各類開發建設活動在宏觀布局上得到規制,使不同主體功能區自覺按照各自的主體功能定位科學發展。否則,主體功能錯了,就在源頭上錯了,以后的一切開發活動可能都錯了。
      主體功能區是國土空間開發保護的基礎制度,也是綠色發展的空間戰略。2010年12月,國務院印發了《全國主體功能區規劃》;截至2014年12月,各地區都發布了本地區的省級主體功能區規劃!督ㄗh》提出發布全國主體功能區規劃圖和農產品主產區、重點生態功能區目錄,就是要把全國主體功能區規劃和省級主體功能區規劃確定的各類主體功能區合成一張圖、形成一個統一的目錄,使各地區的發展有方向,使各類政策有遵循,使社會監督有依據。同時,也可以為《建議》要求的“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,推進‘多規合一’”提供基礎。
      落實主體功能定位,關鍵是基于主體功能區的各項政策要落實到位,建立健全激勵和約束并舉的機制!度珖黧w功能區規劃》提出了“9+1”的政策組合,“9”即財政政策、投資政策、產業政策、土地政策、農業政策、人口政策、民族政策、環境政策、應對氣候變化政策,“1”即績效考核評價這個指揮棒!度珖黧w功能區規劃》發布已近五年,但“9+1”的政策組合,除財政政策外,其他政策缺乏細化的實施方案。黨的十八屆三中全會提出的對限制開發區域取消地區生產總值考核的要求,在有些地區還沒有完全落地!督ㄗh》要求完善基于主體功能區的政策,就是要加快改革完善區域政策,以主體功能區為政策單元,提高政策的精準性、有效性。
      《建議》對優化開發區域、重點開發區域、農產品主產區、重點生態功能區、禁止開發區分別提出了基本的發展方向和要求。
      針對優化開發區域開發強度過高、少數特大城市功能過于集中、資源環境承載力下降等問題,要求京津冀、長三角、珠三角等優化開發區域,推動產業結構向高端高效發展,逐年減少建設用地增量,對“患病”的城市要治理“城市病”,其他城市要防止“城市病”,增強城市的宜居性。
       重點開發區域要提高產業和人口集聚度,這同《建議》關于發展城市群的方向是完全一致的。我國有13億多人口,只有京津冀、長三角、珠三角三大城市群是不夠的,要在優化開發上述城市群的同時,推動形成一批新的城市群。其中,東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區,各自都有1億左右人口的大市場,有條件形成相對完整的產業體系和大中小城市協同發展的新城市群。這樣,一方面可避免經濟和人口過度集中于原有三大城市群,另一方面將有力帶動廣大中西部地區發展。
      農產品主產區肩負保障國家農產品安全特別是糧食安全的主體功能,重點生態功能區擔負著保障國家生態安全的主體功能!督ㄗh》提出加大對農產品主產區和重點生態功能區的轉移支付力度。強化激勵性補償,就是對落實主體功能定位較好的給予獎勵,對落實不力的要減少轉移支付。要建立地區間橫向和流域上下游間的生態補償機制,生態受益地區和下游地區,對提供生態產品的地區和上游地區要給予真金白銀的補償。
      《建議》要求整合設立一批國家公園。這是針對現有自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等禁止開發區而言的,也就是要通過管理體制、產權、范圍、政策、資金等多方面的整合,設立統一的國家公園,以更好地保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。
      《建議》提出建立空間治理體系,這是一項全新的任務要求,也是主體功能區制度在市縣層面落實的重要途徑?臻g治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的必要內容。我國目前空間治理缺位,對經濟、人口、資源環境的治理主要是按行業、產業、領域進行的,落到一個具體空間時,往往不匹配甚至矛盾。如,很多地區只要GDP、要產業、要建設用地、要資源,不要人、不考慮資源環境狀況,結果不少地區出現人地失衡、人口經濟失衡、經濟與資源環境失衡。再如,在全國范圍一刀切地鼓勵或限制某產業發展,實際上,在全國鼓勵的產業落到某些具體的地域空間恰恰應該是限制的。還有,對生態環境保護和治理,是按照耕地、水、濕地、森林等資源種類分割進行的,缺乏在一定空間對山水林田湖的統籌保護修復。還有,我國規劃很多,但不深不細,缺乏指導性、操作性、依據性,即便是土地規劃和城鄉規劃這些空間性規劃,也缺乏銜接、重疊交叉,甚至連規劃的基礎土地分類標準都各搞一套,帶來不少“規劃失敗”。建立空間治理體系,就是要解決這些問題。目前,國家正在市縣級層面推進空間規劃改革試點、國家公園體制改革試點、編制自然資源資產負債表試點、領導干部自然資源資產離任審計試點,出臺了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》。這些,都是為建立空間治理體系進行試驗、積累經驗。最終,要形成以市縣級行政區為單元,由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。
      二、推動低碳循環發展
      綠色發展、循環發展、低碳發展是黨的十八大提出的生態文明建設的重要任務,是加快轉變經濟發展方式的重要方向,也是當今世界科技進步和產業變革的大趨勢。
      推進綠色發展,要加快工業化的綠色化改造,支持綠色清潔生產,推進傳統制造業綠色改造,推動建立綠色低碳循環發展產業體系,鼓勵企業進行工藝技術裝備更新改造。要推進城鎮化的綠色化,根據資源環境承載力調節城市規模、依托山水地貌優化城市形態和功能,實行綠色規劃、設計、施工標準。要推進經濟杠桿的綠色化,發展綠色金融,設立綠色發展基金,支持綠色產業成長和城市綠色化建設。
      推進低碳發展,首先要促進能源的低碳發展。要推進能源革命,加快能源技術創新,建設清潔低碳、安全高效的現代能源體系。一方面,要加快發展新能源和可再生能源,加強儲能和智能電網建設,發展分布式能源等。另一方面,要推動煤炭等化石能源清潔高效利用,有序開放開采權,支持社會力量積極開發天然氣、煤層氣、頁巖氣。
      《建議》適應未來碳排放將更多集中在城鎮化過程的趨勢,強調加強交通和建筑領域的低碳化。要推進交通運輸低碳發展,實行公共交通優先,加強運量大、排放低的軌道交通建設,提高公共交通的分擔率,鼓勵自行車等綠色出行,實施新能源汽車推廣計劃。我國建筑低碳發展的空間很大,建筑面積增長很快,但節能建筑占既有建筑總面積比例過低。建筑能效決定了建筑物幾十年生命周期的碳排放!督ㄗh》提出,要提高建筑節能標準,推廣綠色建筑和建材。
      要堅持共同但有區別的責任原則、公平原則、各自能力原則,積極參與應對全球氣候變化談判,主動控制碳排放,落實到2030年達到碳排放峰值的承諾。從“十三五”開始就要行動起來。堅持兩手抓,一手抓控制碳排放強度,一手抓控制碳排放總量。在產業方面,要加強高能耗行業能耗管控,重點控制電力、鋼鐵、建材、化工等行業的碳排放,這些行業都是高耗能、高排放而且產能過剩較嚴重的行業。在區域方面,要支持京津冀、長三角、珠三角等優化開發區域率先實現碳排放峰值目標。這些區域的環境容量已經不夠,而且傳統產業產能已到峰值。要實施近零碳排放區示范工程,在一定區域通過綜合施策,達到基本不排放或極少排放二氧化碳,通過示范,以點帶面,總結提出可復制推廣的經驗。
      全面節約資源和高效利用資源是循環發展的重要內涵,是源頭上的減量化。要強化約束性指標管理,實行總量和強度“雙控”行動,既控制資源消耗強度,也控制資源消耗總量,實施范圍是能源、水資源、建設用地三類資源。“十三五”規劃綱要,要把能源消耗強度、能源消費總量,水資源消耗強度、水資源消耗總量,建設用地消耗強度、建設用地總量等六個指標作為約束性指標進行管理。要實施全民節能行動計劃,提高節能、節水、節地、節材、節礦標準,開展能效、水效領跑者引領行動。
    實行循環發展引領計劃,在企業、產業、園區三個層面構建循環式發展模式。企業層面,主要是實行生產過程的循環化;產業層面,主要是實行產業鏈的循環式組合;園區層面,主要是進行循環化的布局改造。
      在源頭上實現垃圾減量化,要加強生活垃圾分類回收和再生資源回收的銜接,能再利用的垃圾得到再利用,不能利用的垃圾成為發電的燃料,逐步實現不向自然排放有害的廢棄物。
      提高生活方式的綠色低碳水平,必須力戒奢侈浪費,制止奢靡之風。在生產、流通、倉儲、消費各環節落實全面節約。管住公款消費,深入開展“三反”行動,即反過度包裝、反食品浪費、反過度消費。
      建立健全“四權”初始分配制度,是生態文明建設方面的一項重大改革,是用市場化機制激勵節能減排減碳的一項基礎制度,同“雙控”行動是相配套的。“四權”包括用能權、用水權、排污權、碳排放權。任何人、地區、國家,都有這四種權利,也就是發展權在資源利用上的體現。同時,資源同人類需要相比,又是稀缺、有限、不夠用的,任何人、地區、國家,都有不濫用、節約集約使用、保護我們共同家園的義務。如何妥善處理資源有限和需要無限的矛盾,是人類可持續發展面臨的重大挑戰!督ㄗh》提出的“四權”初始分配制度,是我國的一項創舉,目的就是要解決好上述矛盾,把經濟手段和行政辦法結合起來,更好地激勵節能減排減碳。如,我們已承諾碳排放到2030年達到峰值,這等于有了一個棚頂,從現在開始到2030年,每一個地區應該增加多少,可以根據人口、發展階段、產業結構等給出一個大體的約束性的控制。據此,又可以分解到具體的企業和其他單位。這樣,沒有用完碳排放指標的地區或企業,就可以將指標拿到市場上拍賣,獲得收入。這對那些經濟總量少、生態重要的地區而言,也是一種生態補償,也有利于體現社會公平正義。
      三、筑牢生態安全屏障
      筑牢生態安全屏障是保障中華民族永續發展和國家可持續發展的迫切要求。要堅持保護優先、自然恢復為主,實施山水林田湖生態保護和修復工程,構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,全面提升森林、河湖、濕地、草原、海洋等自然生態系統穩定性和生態服務功能。
      筑牢生態安全屏障,必須牢固樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念和原則。正如習近平總書記指出的,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹。若破壞了山,砍光了林,也就破壞了水,山就變成了禿山,水就變成了洪水,泥沙俱下,地就變成了沒有養分的不毛之地。要按照生態系統的整體性、系統性及其內在規律,統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游,進行整體保護、系統修復、綜合治理,增強生態系統循環能力,維護生態平衡。
      實施山水林田湖生態保護和修復工程,構建生態廊道和生物多樣性保護網絡,要突出重點。重點就是《建議》確定的生態安全格局,即《全國主體功能區規劃》提出的“兩屏三帶”生態安全戰略格局,“兩屏”是青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障,“三帶”是東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶。“兩屏三帶”是保障我國生態安全的骨架,關系全國及大尺度區域的生態安全。“十三五”時期要在構建生態安全屏障方面取得積極進展,整合現有政策和資金渠道,加大中央財政資金支持力度,力爭使“兩屏三帶”的生態環境保護取得成效。
      《建議》對森林生態、水生態、海洋等生態系統以及維護生物多樣性分別提出了保護修復的重點任務。對保護修復森林生態系統的要求是,開展大規模國土綠化行動,全面停止天然林商業性采伐,嚴禁移植天然大樹進城,引導各方面資金投入植樹造林等。對保護修復草原生態系統的要求是,擴大退耕還林還草,加強草原保護,推進荒漠化治理等。對保護修復濕地和海洋生態系統的要求是,開展退耕還濕、退養還灘,開展藍色海灣整治行動等。
      (來源:《求是》2016.02.08 原標題 促進人與自然和諧共生)

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