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    《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》解讀加強環境分區管治 推進主體功能區建設

      黨的十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議,將綠色發展作為五大發展理念之一,并提出“堅持綠色發展,著力改善生態環境”6個方面的重大戰略部署,加快建設主體功能區為其中之一。建議明確指出“發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用,落實主體功能區規劃,完善政策”,“推動各地區依據主體功能定位發展”。
      實際上,《全國主體功能區規劃》2010年就已經由國務院印發實施,規劃中明確了推進形成主體功能區“9+1”的政策體系框架及其改革方向。“9”是財政、投資、產業、土地、農業、人口、民族、環境、應對氣候變化政策,“1”是績效評價考核。但迄今為止,各領域基于主體功能區的政策意見均未出臺,已實施且最有成效的僅是對重點生態功能區和禁止開發區域的均衡性財政轉移支付政策。
      2015年7月,環境保護部、國家發展和改革委員會聯合印發《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見(環發[2015]92號)》,成為“9+1”政策體系中第一個基于全國主體功能區劃分方案發布的具有系統性、針對性、操作性的部門政策意見。這一意見提出,推進戰略環評、環境功能區劃與主體功能區建設相融合,加強環境分區管治。這不僅體現了“十三五”規劃建議關于綠色發展的總體要求,更凸顯環境政策在主體功能區綜合配套政策體系中的基礎性、約束性地位,意義重大。
      實施環境分區管治勢在必行
      加強環境分區管治是尊重自然規律、經濟規律,提高環境綜合管理水平的客觀需要。一方面,環境問題的長期性、復雜性和廣泛性決定了環境管理沒有定式可循,必須針對不同時期的關鍵問題和情況變化而進行調整;另一方面,我國國土空間遼闊,各地區的自然生態本底和資源環境承載力差異巨大,經濟社會發展階段和面臨的突出環境問題也有所不同,傳統“一刀切”的環境管理模式已經無法適應當前環境綜合管理的客觀需要,實施差別化的環境管理,實施分區管治勢在必行。
      近年來環境管理創新很重要的一方面就是建立區域環境管理體系,如淮河、海河、遼河等流域水污染防治、區域大氣污染防治、西部大開發環境保護政策、農村環境連片整治等。此后,環保部門創新性地提出了環境功能區劃管理制度,提出不同環境功能區的生態環境保護需求和管控目標,提升了環境分區管治的科學性和區域環境政策的合理性。
      然而,在現實操作過程中,因環境功能區劃類型繁多、政策交叉重疊,分區單元與落實主體(行政單元)不對應,加之地方政府對環境保護的忽視,分區環境政策執行并不到位。與此同時,由于環境保護規劃法定地位較低、規劃導向和目標不同,區域環境政策也很少能影響到發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃等空間管治手段。
      基于主體功能區的環境分區管治,是落實區域環境政策和推動形成主體功能區的良性互動和雙重需要。究其原因,一是“十三五”規劃建議指出“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃,推進‘多規合一’”,這意味著各類空間規劃必須遵循和落實主體功能區及其配套政策,環境政策可以在各地區的空間規劃和管治政策中得到更好體現。
      二是國家和省主體功能區規劃明確了市縣行政區域未來發展的主體功能定位,使各地發展機會、利益格局甚至考核標準都發生重大的變化,也必然使各地區面臨不同的環境保護目標與壓力。主體功能區環境政策的出臺,為各地區經濟社會發展與環境保護相協調指明了方向與路徑,也易于依托主體功能區戰略的實施得到更好落實。
      三是主體功能區劃分只是為實施區域管治提供了一個基礎,這一空間藍圖的實現必須依賴于調整和完善相關專項政策,建立支撐形成主體功能區的配套實施政策體系。因此,環境保護部、國家發展和改革委員會聯合發布《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》,推進環境功能區劃及其管治政策與主體功能區建設相融合,構建符合主體功能區定位的環境政策支撐體系,既是推進形成主體功能區的需要,也是將區域環境政策落到實處的重要途徑。
      即便在市場經濟高度發展的國家,基于政策區(類型區)的環境管制仍然是政府實現空間管控、促進類型區分工協作的重要手段之一。如英國東南部地區發展指引(RPG)、澳大利亞昆士蘭東南部區域規劃、荷蘭第5次全國空間規劃、日本東京地區區域規劃等,都是通過在綜合性國土規劃中進行類型區劃分,并基于空間分區管治需求和目標,制定相應的環境政策,從源頭防止重大環境問題產生、將環境政策落到實處的最佳途徑。
      環境分區管治要采用底線思維
      在環境分區管治中,必須采用底線思維,明確分區管治的強制性內容和標準。結合我國主體功能區建設實際,環境分區管治的強制性內容可從以下幾個方面來考慮:
      第一,劃定生態保護紅線。依據《國家生態保護紅線—生態功能基線劃定技術指南(試行)》,在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線,實行嚴格保護和分級管控,確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變。通過生態保護紅線的劃定,守住生態環境安全的底線。生態保護紅線作為保障發展的“生命線”,必須采用統一的劃定標準,無論在哪種主體功能區域內,符合劃定標準的都要嚴格劃入。
      第二,嚴格污染物排放總量控制制度,細化區域排放標準。當前出臺的主體功能區環境政策是基于國家戰略層面的總體考量,政策意見提出了不同主體功能區污染物排放的管治方向,但需要注意的是,排放標準不宜采用“一刀切”,應按照不同地區的主體功能定位、環境容量、生態功能等進一步細分總量控制目標、各項污染物排放標準、排污收費標準等。對于禁止開發區域要確保污染物“零排放”,優化和限制開發區域污染物排放總量持續下降,重點開發區域污染物排放總量控制標準也要適度提高。
      第三,嚴守各類主體功能區產業準入標準。要根據各類主體功能區環境分區管治要求,結合國家和省市產業負面清單或者相關產業政策,制定差別化產業環境準入標準,明確禁止(淘汰)類和限制類產業發展目錄。嚴格執行產業準入標準,健全產業項目落地的環境評價制度,對于達不到環境準入標準的項目“一票否決”。
      第四,嚴格資源能源總量與強度雙控制度。通過控制水資源、建設用地、能源消耗總量和單位生產總值耗能耗水耗地,全面節約和高效利用資源能源。原則上,優化和重點開發區域的開發強度和資源利用效率要高于全省平均水平,且優化開發區域要高于重點開發區域;限制開發區域要低于全省平均水平。對于開發強度過高的城市地區和重點生態功能區可考慮維持現狀或降低總體開發強度。
      健全機制是重要保障
      主體功能區環境政策的落實和執行,一方面,仍需要引導各級政府乃至全社會轉變相關理念和思維;另一方面,也亟待健全相應的實施保障機制。主要包括以下幾個方面:
      第一,以“多規合一”為契機,建立環境與發展綜合決策機制。各類功能區要按照“多規合一”的要求,突出生態環境保護規劃在空間規劃體系中的基礎性、約束性地位,在制定區域經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃時,必須嚴格遵循本類型區的環境政策要求,并對規劃充分進行環境影響綜合評估,使主體功能定位與環境保護要求之間形成一種利益協調和相互制衡的機制。
      第二,以環境政策為基礎,加快健全主體功能區綜合配套政策體系。推進形成主體功能區過程中,不同政策之間是緊密關聯的,環境政策的實施效果,不僅取決于環境政策設計本身,還取決于其它政策設計及實施效果。在完善其他配套政策時,也要進一步突出環境政策的基礎性地位,將各類型環境保護要求逐步滲透到產業、人口、財稅、投資等各項政策中。同時,要抓緊探索建立基于環境分區管治的評價考核和責任追究制度。
      第三,盡快統一規則,細化建立規則,理順主體功能區與環境功能區劃關系。要轉變環境功能區劃與主體功能區劃平行管理的現實困局,按照“多規合一”的空間規劃體系,進一步明確各類環境功能區劃與主體功能區之間的相互關系。一方面,強化生態保護紅線對主體功能區劃定的支撐和依據作用。根據生態保護紅線劃定工作適時調整主體功能區,特別是禁止開發區域和重點生態功能區范圍。同時,要將生態保護紅線作為劃定市縣層面生態空間的首要依據。另一方面,在主體功能區內根據不同類型區的環境政策要求,細化環境功能區劃。根據不同主體功能區的分區環境管治要求,進一步細化生態功能區劃以及大氣、水等環境功能區劃規則,真正使環境功能區劃成為落實主體功能區環境政策的抓手,推進形成主體功能區的重要保障。
      第四,探索建立“縱橫聯合”的環境監管管理體系?v向上,嚴格按照主體功能區實施等級式的差異化管理環境管理模式。省級環境管理部門按照市縣主體功能定位下達差異化的污染物排放總量控制目標、各項污染物排放標準等;市縣將省級下達管控目標按照城鎮、農業、生態3類空間進一步細化落實,保障市縣域內部環境管控目標、措施與城鎮發展、農業生產、生態保護等空間管治要求相協調。與此同時,建立全省垂直的環境監管體系,由省級環保部門和發展改革部門在各市、縣設立主體功能區環境監管分支機構,減少地方發展沖動對環境政策執行的干擾。橫向上,完善環境執法監督網絡,形成環保系統內部、部門之間、全社會3個層面的聯動執法格局。建立健全部門聯動執法、邊界聯動監管、網格化執法等機制,推進環境監管網格化和精細化。
      第五,加強生態環境保護立法。一方面,要以立法的形式將各級生態紅線規劃劃定的保護紅線長期化、永久化,明確生態紅線修改條件和程序,嚴禁侵占和隨意更改,真正能保住生態底線;另一方面,要按照各級環境功能區劃,確定保護治理目標和污染排放控制標準,并通過地方立法使之成為指導環境保護、產業結構調整和布局的法規文件。
      第六,健全完善公眾與媒體監督機制。進一步強化企業環境信息公開,提升公眾和媒體監督的針對性和有效性。建立完善媒體監督機制,支持媒體和環保公益組織獨立開展企業環境守法情況的調查與監督等。同時,要構建環境教育和環境政策宣傳體系,強化綠色生活消費方式的教育,探索使用微博、微信、移動新媒體等宣傳模式,加大對主體功能區環境政策的宣傳力度。(作者單位:中國科學院南京地理與湖泊研究所)
      (來源:中國環境報 2016.01.05  原標題:《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》解讀加強環境分區管治 推進主體功能區建設)

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