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    落實環境政策推動國家主體功能區發展

       環境保護部、國家發展改革委聯合發布《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》(以下簡稱《意見》),以維護環境功能、保障公眾健康、改善生態環境質量為目標,對于促進主體功能區環境政策落地、推動我國生態文明建設具有重要作用。從科學合理、可操作的角度理解,《意見》特別體現了以下幾個方面的內容。

      體現環境政策在全國主體功能區政策體系中的基礎地位
      國家主體功能區的形成和發展,需要科學合理的主體功能區政策措施保障,涉及財政、投資、人口、環境等方面。其中環境政策是最基礎、涉及面最寬的政策。
      環境政策是主體功能區輸出產品的質量保障。按照國家主體功能區規劃要求,優化開發區和重點開發區主體功能是提供工業品和服務產品;限制開發區和禁止開發區主體功能是提供農產品和生態產品。對于工業品和服務產品,環境政策可以確保在不破壞生態和不降低環境質量的前提下實現;對于農產品和生態產品,只有通過嚴格的環境質量標準才能實現產品的安全和質量。
      環境政策確保國土開發空間格局形成硬約束。按開發內容分類,國家主體功能區分為城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區等類型區,各類地區內部又分為次一級的主體功能區。環境政策針對各層級、各類型主體功能區進行環境的空間化約束,確保國家及地方國土空間開發形式、方式、時序等符合主體功能規劃的要求。
      環境政策是主體功能區政策體系涉及面最廣、最基礎的政策。環境政策涉及自然生態環境、經濟活動、社會管理等方方面面,人類的一切經濟活動均受環境的約束,也對環境產生一定的影響。環境政策運用得當,主體功能區政策的全面貫徹就有了保障。
      體現環境功能與經濟社會功能空間協調以及人的健康與發展
      《意見》充分考慮各地區空間上環境功能與經濟社會功能協調一致,以確保環境政策措施提升環境質量、促進區域經濟社會可持續發展的雙重目標。
      一是提出各主要主體功能區主要經濟活動要求。圍繞區域經濟發展目標,提出各功能區經濟發展重點領域,以確保環境政策措施有的放矢,更為精準。如在重點開發區中,對于北部灣地區、海峽西岸經濟區,提出要發展高效優質生態農業,轉變養殖業發展方式。
      二是要求建立環境功能區與主體功能區的空間對應關系!兑庖姟诽岢鼍幹茖嵤┉h境功能區劃,環境功能區劃一級分類中劃分為自然生態保留區、生態功能保育區、食物環境安全保障區、集聚環境維護區、資源開發環境引導區等類型,這些類型區以及二級區劃類型,與國家主體功能區中優化開發區、重點開發區、農產品主產區、重點生態功能區、禁止開發區等均可以建立起來空間對應關系,保證了環境功能區與主體功能區空間對應。
      三是考慮主體功能區內非主體功能發展政策需求。除主體功能外,每類主體功能區還有其他功能。如城市地區除提供工業品和服務產品的主體功能區外,還兼有提供農產品和生態產品的要求。針對這種要求,環境政策做了很好的應對。
      經濟社會發展的根本目標是人的全面發展。要實現這一目標,必須為人的生產和生活提供良好的環境。
      一是將注重人的健康與發展作為最主要目標!兑庖姟返某雠_就是為順應人民群眾對良好生態環境的新期待,實現維護環境功能、保障公眾健康、改善生態環境質量的目標。
      二是把人的健康需求作為生態環境保護的主要指標和要求。如提出在建設項目環評和規劃環評中推進人群健康影響評價,開展污染防治對環境、人群健康的效果評估。
      三是從組織保障上高度重視生態環境建設。針對禁止開發區提出對領導干部實行自然資源資產離任審計,建立生態環境損害責任終身追究制。
      體現環境功能主體之間的相互作用以及政策之間協同
      《意見》充分考慮了環境功能主體之間存在的相互作用,并提出了有針對性的方案。
      一是對流動生態環境載體管治措施的協調。針對河流上下游關系地區、大氣環流中上風向和下風向地區,在環境政策設計中充分考慮環境要素空間流動的環境影響。
      二是城市內部不同功能區之間環境功能的協調!兑庖姟吩诒U洗胧┲刑岢鲩_展城市最小生態安全距離試點,預留環境污染凈化空間,緩解城市之間環境污染的相互影響。
      針對各地經濟社會發展現狀、所處發展階段、發展目標等方面的差異,特別是各類地區面臨的問題和難題差異,《意見》對各種主體功能區提出了針對性強的對策措施。
      如在優化開發區環境政策設計中,分別針對京津冀地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區各地的實際情況,提出了環境政策措施發力的重點和關鍵環節。
      針對環境政策管理和服務的對象特征,《意見》提出政策措施時特別注重各種環境政策之間的協同和協調。
      一是充分考慮生態環境保護和治理各環節的政策協調。針對事前評估、事中監管、事后維護跟蹤等環境管治要求,提出呈體系的政策措施。
      二是不同生態環境要素對象之間的政策協調!兑庖姟诽岢龃髿、水體、土壤、植被等環境功能承載體的環境功能統籌規劃,并考慮各要素之間的相互作用。如在重點生態功能區政策設計中提出保持并提高區域的水源涵養、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等生態調節功能。
      三是構建覆蓋經濟活動全過程的環境管治政策!兑庖姟窂纳鷳B環境相關的經濟活動全過程來考慮環境政策措施。如針對珠江三角洲地區大氣環境治理需要,提出二氧化硫、氮氧化物、顆粒物和揮發性有機物等多種污染物協同減排。
      四是區域之間的政策協調!兑庖姟氛J為一個地區環境治理與周邊地區分不開,提出跨地區綜合治理措施。如在優化開發區環境政策設計中提出,京津冀地區要聯防聯控環境污染。
      體現生態環境各方參與的體制機制創新及保障能力建設
      生態環境保護需要多部門參與,《意見》充分考慮了這一點。
      一是與經濟管理規劃部門的協調。如在環境政策保障措施中提出開展市縣“多規合一”試點,建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系。
      二是強調與土地管理部門的協調。用地控制是提高環境準入門檻最有效的方法,通過用地類型與數量管控可實現環境政策落地!兑庖姟诽岢鰢栏裎廴緢龅亻_發利用和流轉的審批等內容。
      三是與其他部門的協調。水利部門和環保部門從不同角度對水體環境質量進行持續性監測!兑庖姟范啻螐娬{水資源保護問題,如在重點開發區政策設計中提出對武漢城市圈等區域要加強重點水域水資源保護和水環境污染防治。
      《意見》特別注重環境政策的可操作性,從具體措施、時間要求、任務要求等多角度予以明確。從技術方法、組織保障等多方面入手,確保環境政策實施的實際效果。
      一是針對生態環境保護重要參數與任務提出要求。如對于禁止開發區提出,2020年底前遷出或關閉排放污染物以及有可能對環境安全造成隱患的現有各類企業事業單位和其他生產經營者。
      二是構建一體化環境監管能力。如在農業地區措施設計中提出,建立承載能力監測預警機制,加強對農業污染源的監測預警。
      三是構建環境治理合作機制。一方面要求環境功能區劃進一步落地,在省級環境功能區劃中將環境功能區劃單元細化到可操作的空間。另一方面,在主體功能區環境政策基礎上,建立環境功能區政策體系,將環境功能區劃作為項目環評的主要依據之一。
      四是加強多方參與的環境執法能力建設。如提出上級政府對下級政府環境質量情況進行定期巡視的措施!
      (來源:中國環境報 2015.12.17 原標題:落實環境政策推動國家主體功能區發展)
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