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    著力推進“市管縣”體制改革

      現階段,我國地方行政區劃層級,除臺灣、香港、澳門、海南和直轄市外,基本上是。▍^)—市—縣(市、區)—鄉(鎮)四級。“市管縣”體制已成為全國各。▍^)最基本的行政體制。隨著時代的發展,“市管縣”體制的歷史適應性變成了縣域經濟發展的束縛。“市管縣”體制改革越來越受到社會各界的熱切關注。
      一、“市管縣”體制歷史適應性分析
      上世紀80年代初,為了保證城市蔬菜等副食品和工業原料供應,加快工業化和城鎮化進程,發揮中心城市的輻射帶動作用,促進城鄉經濟共同發展,我國開始推行“市管縣”體制。到2004年底,全國334個地級行政區劃單位中,已有269個“市管縣”形式的地級市,“市管縣”體制下的地級市所領導的縣占全國總數的80%以上。
      “市管縣”體制是時代發展的需要,是在中國特定的政治經濟環境下,在傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中形成的,具有歷史適應性。一是“市管縣”體制增加了政治領導的組織力。在我門幅員遼闊、人口眾多的大國,由于物質條件和自治能力的限制,管理幅度狹窄,在省與縣之間,增加管理層次,達到了增加管理力度的作用。二是“市管縣”體制“實化”了省與縣之間的“地區層次”,解決了“地區層次”缺乏法律主體地位的尷尬局面,使之變為“一級政府”。三是“市管縣”體制使中心城市有了較大的發展腹地,推動了工業化和城鎮化進程。促進了區域經濟協作發展,為中心城市保障了當時的“菜籃子”、“米袋子”,提供了工業原材料,推動了工業化發展,集中力量推動城鎮建設。同時中心城市發揮經濟的輻射帶動作用,支持農村經濟的發展。
      隨著市場經濟的不斷深化發展,“市管縣”體制的弊端日益顯現。一是 “市管縣”體制缺少法律依據。我國憲法規定,地方政府管理層次為“三級”,即“省、自治區、直轄市;自治州、縣、自治縣、市;鄉、民族鄉、鎮”,在省與縣之間沒有“中間層次”。 “市管縣”名義上由市受省委托進行代管,但事實上省不再過問,而由市進行真正意義上的管理,也就是說市的權力在不斷擴張,從而成為實際上的一級行政區劃。二是 “市管縣”體制增加了層次,加大了行政管理成本,降低了行政效率。大量的理論研究成果證實,行政組織
      每多出一個層次,信息的失真率就會成倍增加。從科學管理角度而言,信息傳遞的中間環節要盡可能減少,以縮短決策層和實施層的行政距離,便于上下溝通,提高工作效率。“市管縣”體制人為地制造出一個中間層級,凡是縣與省之間需要上情下達或下情上達的問題,無論是政策性的還是業務性的,本來可以直接溝通,但現在卻不得不經由市一級中間層次,信息傳遞增加了一套程序,影響了信息傳遞速度,降低了行政效率。三是“市管縣”體制下城市的經濟輻射作用普遍存在“小馬拉大車”的現象。市管縣的主要目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展,但是,并非所有的市都能起到這一作用。事實上,除傳統的省會城市和一些中等發達城市帶動力量較強外,一些工業基礎薄弱甚至是由縣級升為地級規格的城市就很難有力量來幫助縣級和鄉村的發展,這些城市一般都遠離中心經濟區,帶縣的數量也較多。四是“市管縣”體制雖然表面上解決了原來的地市矛盾,但實際卻出現了更為尖銳的市縣、區縣之間的矛盾,部分地方市縣貌合神離,市縣關系相當緊張。但在“市管縣”后,許多市視縣為附屬行政單位,要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要,存在著侵占縣及農村地區利益的趨向,導致這兩個利益主體的沖突。市往往通過截留指標、資金、爭項目、財政提取和各種行政審批侵占縣的利益。不是依據市場原則來配置資源,而是以人為的行政力量來分配,自然會進一步侵害縣的利益,從而形成所謂“市壓縣”、“市卡縣”、“市擠縣”、“市吃縣”或“市刮縣”的現象,嚴重影響束縛了縣域經濟社會的發展。五是,“市管縣”體制增加了“干群距離”,減弱了群眾的近距離監督,加大了干部腐敗的蒙混過關心理,不利于廉政建設。由于仕途層次多,基層領導更換太頻繁,不利于縣域經濟的健康持續發展。
      二、目前試行的“市管縣”體制改革時間
      目前,許多地區對“市管縣”體制進行了有意探索。有些省份在財政等經濟方面實行了“省管縣”體制,有的省份進行“強縣擴權”改革,有的省份提高部分縣市領導的行政級別。但我認為,現在的針對“市管縣”體制進行的改革探索,只是進行的局部的“邊際調整”,并沒有徹底解決縣域經濟發展所面臨的行政體制問題。在全局上,要客觀審視“市管縣”體制, 在認識“市管縣”體制弊端的同時,還要正確認識“市管縣”體制的歷史適應性,也要看到“市管縣”副效應的地區差異性
      “市管縣”體制改革不能“一刀切”,但也確實到了“來一刀”的時候了。“市管縣”體制改革的主要途徑為:
      一是“強縣擴權”。對縣域經濟比較強的個別縣市,進行強縣擴權?h域經濟強大,具有局部突破的能力和影響。給縣級政府擴權,還權于縣,賦予縣級政府更大的人事權、更多的財權、更大的資源支配權和經濟社會發展的決策權,是現階段“市管縣”體制改革的重要內容。
      二是“板塊突圍”。 縣域經濟比較強又比較集中的某些版塊,可以探索版塊上“省管縣”。在這些版塊中,縣和縣級市比較發達,水平差不多,符合“省管縣”體制下的縣市應是“均質”的要求。需要注意的是,同時要完善“市制”,各市縣在行政平等的條件下,組建都市群的協作機制,提高城市化的水平。
      三是“地市虛化”。 在一省或省內一地區,將經濟、社會、人事等權利直接下放到縣,將地市虛化,待條件成熟后過渡到“省管縣”。
      四是“市縣分治”。 縣數量較少的一些省,由于管理幅度的影響,具有“省管縣”的條件,如遼寧省、吉林省、江蘇省、浙江省、寧夏回族自治區等。在全省范圍內實行“市縣分置”,即“市”只管理城市(包括郊區)自身一塊,縣改由省直接管理。實行“市縣分置”,縣和地級市都直接由省管轄,在行政級別上平行,實行省縣兩級政府的地方行政管理體制。
      五是“條條開道”。 “市管縣”體制可以首先在財政管理等一些“條條業務”中改革。在全省范圍內,首先在財政制度上,對縣(市)直接管理,實施“省管縣”。財政體制的“省管縣”只是經濟社會發展到一定階段的過渡性措施。
      六是“縮省分置”。 將一省市區的一部分分置出來,設立一新的省級行政單位,同時實施“省管縣”體制。
      七是“以市帶縣”。 對“市管縣”體制進行再認識和再利用。對中西部地區市比較弱、代管縣又多的地級市,可以加大其發展力度,培育中心城市,減少市對縣的利益欲望,實施新型的“市帶縣”體制。
      三、“市管縣”體制的配套改革
      “市管縣”體制改革是一個系統工程,涉及多層次和多系列,要配套改革、整體推進。
      第一,加強經濟協作力度。一是對中心城市的政治、經濟、文化等功能進行正確定位,中心城市和其他縣在行政上是平等的,沒有隸屬關系。如果要培育和加快中心城市的發展,推進城市化進程,要通過經濟促進手段,不能采用犧牲縣市的利益來達到。二是在市場經濟體制下,縣市之間的關系要通過經濟協作來解決,而不是通過行政權利來配置。特別是在一些縣域經濟強的集中地區,如江蘇、浙江、山東等,要加大經濟協作力度,加大基礎設施、產業結構協作力度,實現資源優化配置。
      第二,完善財政轉移支付制度。“市管縣”體制改革,需要轉變政府職能,縣市政府更多地直接管理公共事務,并且把本應該屬于縣級政府的職權回放到縣級政府。加大對縣市公共事務的財政轉移支付力度。將財政的管理方式由“總量管理”轉變為“總量與結構管理”。要提高“財政支農”的綜合使用效果。
      第三,完善干部管理制度?h市主要領導更換快、任期短是一個普遍現象,嚴重影響到縣域經濟的發展。因此,在“市管縣”向“省管縣”體制轉變過程中,也要完善干部管理制度。將縣的主要干部的級別根據干部的能力和縣的大小做適當調整?梢宰層心芰Φ母刹吭诳h里安心工作,有利于干部的選拔,有利于改善干群關系,有利于廉政建設,有利于縣域經濟的發展。
      第四,完善行政區劃。“市管縣”體制改革與行政區劃改革相配套。建立適應城市化以及適應將來城市型的行政區劃體制。
      第五,對縣進行分類管理。一是可以按人口、經濟競爭力、地理區位、經濟區劃、資源礦藏等,對縣進行分類管理。國家事務的管理由“省級管理”細化到“省級管理與縣級監測指導相結合”,應該是公共管理的一大進步。二是建立“標準經濟區”,完善區域經濟政策。以縣域經濟為單元組建“標準經濟區”,以標準經濟區為政策實施對象,區別對待,分類指導,促進區域經濟發展。
      第六,統籌規劃。“省管縣”體制改革要做統籌規劃,確立改革目標、改革步驟、改革重點、改革方式。確立“省管縣”目標,規劃由“市管縣”體制向“省管縣”體制改革的有效途徑。
      “省管縣”改革不能追求形式上完美,不能“一刀切”,應有一個過程,應與經濟發展、政治文明發育和全面小康建設結合起來。(劉福剛,2006年12月發表于中央政策研究室主辦的《學習與研究》雜志)

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